A lo largo de 16 años Hugo Chávez y Nicolás Maduro han modificado leyes y decretos para crear presupuestos paralelos y aumentar el endeudamiento.

Caracas. El Gobierno, bajo el amparo del decreto de emergencia y con el aval del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), no presentará el gasto de 2017 ante Parlamento, lo cual sucede por primera vez desde que existe la Ley de Presupuesto. Y esta medida es la guinda de un conjunto de decisiones que se han tomado a lo largo de 12 años y que reflejan un manejo discrecional de las finanzas públicas.

Mediante reformas legales y creaciones de decretos, Hugo Chávez y Nicolás Maduro han obviado los controles al gasto, han incrementado el endeudamiento y han conformado presupuestos paralelos.

En el 2000, el expresidente Chávez autorizó la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público para ordenar los textos que regulan las finanzas y establecer los límites máximos de egresos y deuda, pero cuatro años después ese marco legal fue ajustado, y los cambios continuaron en los ejercicios siguientes. Las reformas también se extendieron a otros instrumentos como la Ley del Banco Central de Venezuela (BCV).

Modificaciones en detalle

Administración del gasto

El primer salto a las normativas se dio hace 12 años, cuando se modificó parcialmente la Ley de Administración Financiera.

Ese instrumento ordena la presentación de un marco plurianual, que son las directrices a seguir por un período de dos años pero, en 2004, el Gobierno le pidió a la AN una prórroga para presentar dicho marco porque los eventos políticos del momento (referendo revocatorio) limitaban la presentación.

En los períodos siguientes, las reformas a ese instrumento se centraron en el endeudamiento hasta que en 2012, Chávez autorizó una modificación con el fin de tener vía libre para emplear los ingresos adicionales por devaluación, así como los aportes extraordinarios petroleros y tributarios.

El 2016 arrancó con más ajustes. Luego de que la oposición se convirtió en mayoría en la Asamblea, el Ejecutivo obvió su control. Nicolás Maduro, usando la emergencia económica, autorizó una normativa que lo faculta para aprobar créditos adicionales por medio del Fondo de Desarrollo Nacional (Fonden), de manera que los diputados ya no revisan ese gasto extraordinario, como se hizo hasta diciembre de 2015.

Hasta la fecha, Maduro ha avalado directamente créditos por 1,7 billones de bolívares, monto que supera en 13 % al presupuesto nacional.

La omisión al Parlamento ahora llega con el presupuesto de 2017. Aunque la Constitución establece que la Ley de Presupuesto debe ser aprobada por la AN y la Ley de Administración Financiera fija los parámetros para la presentación del gasto, Maduro dijo que la asignación será refrendada por el Congreso de la Patria, acción que tiene el visto bueno del TSJ.

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El aumento de la deuda

El grueso de las reformas de la Ley de Administración Financiera ha sido para elevar el endeudamiento, modificaciones que comenzaron en 2009. Desde esa fecha hasta junio de 2016, la deuda del Gobierno central ha aumentado 200 % y se encuentra en 131 millardos de dólares.

El descenso de los precios del petróleo de 2009 llevó al Ejecutivo a cubrir la brecha de ingresos petroleros con endeudamiento, y para ello modificó el marco legal a fin de gestionar la deuda adicional en «casos de emergencia o reducción de los ingresos fiscales».  Con todo, no fue suficiente y en ese mismo ejercicio volvió a revisar la ley para permitir que los entes oficiales realicen emisiones de bonos con garantías de activos de la Nación.

La necesidad de acelerar el endeudamiento para atender el mayor gasto público de 2012, que fue un año electoral, impulsó otro cambio. Vía Habilitante, Chávez ajustó el marco legal para tramitar más deuda adicional, lo cual ya venía haciendo desde 2011.

En la norma se incorporó un párrafo que le permitía al Presidente aprobar la deuda sin la venia de la AN. Se indicaba que “será requisito indispensable que las operaciones de crédito público tienen que ser aprobadas por el Presidente de la República en Consejo de Ministros y puede decretar los créditos adicionales que fuesen necesarios. Para hacer uso de esas atribuciones conferidas al Presidente no será preciso contar con la autorización de la Asamblea Nacional, ni con la opinión del Banco Central de Venezuela».

Este aparte fue eliminado en la reforma de la Ley de Administración Financiera de 2014, pero en diciembre de 2015, Maduro, empleando los poderes especiales, revisó otra vez el texto legal para quitarle a los diputados la atribución de revisar las condiciones financieras de las emisiones de bonos.

La decisión de no enviar la Ley de Presupuesto de 2017 a la AN implica que el endeudamiento tampoco se evaluaría, lo que genera incertidumbre, porque si la República realiza emisiones el próximo año, estas se pueden considerar nulas al no tener el soporte de los diputados.

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La estructura paralela

La discrecionalidad en las finanzas llega a la conformación de un presupuesto paralelo que actualmente está integrado por nueve fondos en bolívares y en dólares.

Esa estructura, que no está regulada por la Ley de Administración Financiera, empezó en 2004 cuando Chávez solicitó un millardito de dólares de las reservas internacionales para apoyar al sector agrícola. En aquel momento, la directiva del BCV se negó al traspaso de los recursos y aprobó la canalización de los fondos a través de las operaciones previstas en la ley. Y aunque, en paralelo, Pdvsa creó un fondo especial para atender los otros proyectos oficiales, las presiones sobre el ente emisor no cesaron.

En 2005, se reformó la Ley del Banco Central para constituir el Fonden, esquema que se nutre de los aportes de Pdvsa y de las reservas excedentes del instituto emisor, y que en 10 años recibió más de 130 millardos de dólares.

Al Fonden, que se ha administrado con opacidad, se añaden los dos fondos creados en el marco del convenio con China y que se han sustentado de préstamos por 50 millardos de dólares.

El presupuesto paralelo abarca otros fondos en bolívares como: Miranda, que maneja los ingresos no ejecutados de ejercicios pasados y los aportes adicionales petroleros y tributarios; Independencia, que recibe lo que se genera por el diferencial cambiario; Eficiencia Socialista, que administra los dividendos de algunas empresas estatales; Misiones, que percibe las contribuciones adicionales por el incremento de la gasolina; Simón Bolívar para la Reconstrucción, que recibe el dinero para la misión vivienda y otros proyectos, y Zamora que lleva la plata de la cartera agrícola.

Estos mecanismos, cuyas ejecuciones no son detalladas por las autoridades, además pueden emitir deuda sin control. En 2012, Chávez reformó los decretos del Fonden y el Fondo Simón Bolívar para la Reconstrucción para que hicieran operaciones de crédito público.

Foto referencial: AVN


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